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前人种树今人凉

联合早报
吴俊刚专栏

每年的财政预算案,最引人瞩目的是政府在新财政年里会用多少 钱,钱会用在什么地方,个人、家庭和企业又会得到什么好处等等。 似乎较少人会关注钱从哪里来的问题。

一般人总以为,钱当然是来自纳税人,也就是公民和企业等所缴 的各种税和费。在很久以前,这是没错的,但现在却不完全对。此外 ,不少人也会误以为,政府的钱是用不完的,其实不然,政府的岁入 不一定足够应付支出。看看每年的预算案的收支就明白了。

今年预算案的总开支是955亿元,收入则是921亿元,所以预计赤 字约是35亿元。最大的开支预算要用在防务上,共155亿元,其他依 次为特别转移(政府给公司和住户的各种一次性补助,如加薪补贴、 生产力及创新优惠、储蓄户头填补、消费税补助券等等)、教育、卫 生、交通、内政、贸工、国家发展、社会家庭等,最少的是外交部,5 亿元。

再看看收入来源。最大一笔是净投资回报贡献(Net Investment Returns Contribution,简称NIRC),共172亿元。其次 是公司税,167亿元;个人所得税,118亿元;消费税,117亿元;然 后是各种其他的税费。净投资回报并不是纳税人所缴的税,却成了政 府最大一笔财政收入。事实上,不只是今年,从2016财年起,NIRC就 已成为政府最大的财政收入来源。从4月开始的新财年,预计NIRC会比 去年(2018年)增加4.5%。

新加坡政府为什么会有这么大一笔财政收入呢?简单说,是政府 通过钱生钱赚来的,也就是现在我们所熟知的主权基金投资。新加坡 的做法是通过金融管理局(新加坡的中央银行)以及设立政府投资公 司,把部分国家储备金用于投资,使之不断增值;同时,也通过淡马锡控股这样的投资机构管理一笔投资组合,为国家生财。

顾名思义,投资回报就是通过把钱投资于股票、债券、房地产等 所赚取的回报。据财政部网站的解释,净投资回报贡献其实包含两个 成分,一是来自新加坡金融管理局(MAS)、新加坡政府投资公司( GIC)和淡马锡控股(Temasek Holdings)的投资回报(Net Investment Returns,简称NIR),另一则是其余的储备金 (不包含在上述投资机构所管理的净资产中)的净投资收入(Net Investment Income,简称NII)。

NII指的是储备金投资所得的实际股息、利息和其他收入,也包括贷款获得利率,并扣除相关的开支。NIR指的则是上述投资机构预期长期实际收益(包括资本收益)。在2009财年以前,净投资回报框架里只包括NII的部分,政府只能使用三家政府投资机构的实际投资收益。2009财年起,政府才实施了NIR框架。政府投资公司和金管局于2009财年首先被纳入NIR这一框架,淡马锡控股则于2016财政年才被纳入。

2016财年,淡马锡的加入,使净投资回报贡献大增,从2015财年 的99亿元,一下子跳到147亿元,增幅约49%,占该年总预算收入的 18%。这也使2016财政年预算,出现34.5亿元的整体盈余。相比之下 ,排在第二的是公司所得税,对财政预算贡献近134亿元,占政府预计 总收入的16%。今年的预算案,净投资回报贡献进一步增加到172亿元 。

政府规定,每年只能动用净投资回报的最多50%,以及积累储备 金净投资收入的最多50%。那其余一半的收入呢?就拨入储备,继续投 资。这是审慎明智的做法。储备金有必要逐年增加,只有这样,可用 于投资的基金才会越来越多,我们能得到的投资回报才能有增长。投 资回报当然越多越好,因为我们的财政开支是逐年在增加。比如,在 2006财年,财政开支占国内生产总值的约15%,到了今年,这个比率 已经跳到19%。

这就是说,政府岁入必须能逐年增加,才有办法应付日益增加的 开支,尤其是人口老龄化所需要的社会开支。同时,也须照顾到改进 国家基础设施,加强国防,提升教育素质各方面的开支需求。

据财政部所公布的资料,截至2018年3月31日,金管局所管理的 外汇储备金是3770亿元,淡马锡的投资组合则在上个财政年度猛增330 亿元,达到3080亿元。政府投资公司管理的资金规模保密,这引起了 一些人对其透明度的质疑,但政府解释这么做是为了防护新加坡的货 币,避免遭受国际投机集团的狙击。此所谓“国之利器,不可以示人 ”。但一般估计,政府投资公司管理的资金至少在千亿之谱。

这说明我们的储备金通过主权基金投资的方式赚取回报,就如最 近荣誉国务资政吴作栋在其面簿上贴文所指出的,是只“下金蛋的母 鸡”。吴资政说,他本月5日出席马林百列集选区内一场财政预算案 对话会,有居民问及“国家的老本(nest egg)难道还不够多”吗? 并提出是否该动用国家储备金应付国家开支,及储备金该如何使用才 得当等问题。

他的答复是,储备金的作用其实不单是防不时之需,它也是下金 蛋的母鸡,能为国家带来可持续的收入(即净投资回报),应加以爱 惜。意思是,绝不可杀鸡取卵。吴作栋也说,要求政府不要过多积攒 储备金的呼声在20多年前曾出现过,也有人主张动用储备金,若是政 府当时抵受不住压力,不让储备金继续壮大,国家今日的处境将岌岌 可危,国人也必须支付庞大的税务。

今年1月下旬,国家储备净投资回报贡献一度成为热议课题。当 时,淡马锡控股首席执行官何晶在面簿分享贴文时指出,NIRC是我国 财政收入的最大来源,超过了公司或个人所得税,也比消费税多。若 没有这笔NIRC,政府可能早就得调高税率应付社会开支。此言非虚, 看看预算案呈现的实际数字就知道了。

正如财政部长王瑞杰所指出的,国家储备金是我国的战略资产, 作为没有资源的小国,面对变动不居的世界局势,要自力更生,应付 随时可能出现的危机,储备金扮演了至关重要的角色。这一战略资产 ,是第一代政治领袖留给子孙后代的宝贵遗产之一。若不是当年他们 深谋远虑,就不会有前人种树,今人纳凉的结果。

前人种下的树,若不是一直获得精心呵护,灌溉施肥,也不可能 一直成长壮大。主权基金管理得人,专业有效,非常非常重要;有一 个廉洁的政府更是至关重要。不是每个国家的主权基金都能管理得当 ,并能给国家财政源源不断地生下金蛋。我们的一个邻邦的经验就是 很好的例证,在那里,主权基金闹出的丑闻风波,还成了政治变天的 主要导因之一。这很值得我们警惕。

一 作者是前新闻工作者,前国会议员。